Autorisations d’urbanisme, règle de déport et principe d’impartialité.
1. Les décisions prises en matière d’autorisation d’urbanisme sont cumulativement soumises au respect, d’une part, des dispositions de l’article L. 422-7 du code de l’urbanisme, lesquelles imposent le déport du maire intéressé au projet et, d’autre part, les exigences résultant du principe d’impartialité.
Ces deux exigences ne se confondent pas et doivent être contrôlées séparément.
2. D’une part, et conformément à l’article L. 422-7 précité, il appartient au conseil municipal de la commune, lorsque le maire est intéressé au projet faisant l’objet d’une demande d’autorisation d’urbanisme, de désigner un autre membre pour prendre la décision.
D’autre part, et plus généralement, « le principe d’impartialité, qui garantit aux administrés que toute autorité administrative est tenue de traiter leurs affaires sans préjugés ni partis pris, doit, en particulier, être respecté durant l’intégralité de la procédure d’instruction et de délivrance de toute autorisation d’urbanisme ».
3. En l’espèce, le Conseil d’État retient tout d’abord que le maire, qui a refusé de délivré le permis de construire sollicité, n’avait pas à se déporter en application de l’article L. 422-7 précité.
Selon lui, en effet, la seule circonstance qu’il soit « propriétaire de terres agricoles situées à proximité du terrain d’assiette du projet, sur lesquelles son fils exerce des activités de maraîchage » n’est « pas de nature à établir [que cette autorité] était intéressé au projet au sens des dispositions de l’article L. 422-7 du code de l’urbanisme ».
La Haute Juridiction considère ensuite que les déclarations publiques du maire par lesquelles il a manifesté son hostilité au projet n’ont pas davantage méconnu le principe d’impartialité.
Tout en constatant que « le maire s’est exprimé à plusieurs reprises de manière critique sur le projet litigieux par des déclarations publiées dans la presse locale, en faisant état de ses préoccupations quant aux risques sanitaires et écologiques qu’il pourrait comporter, en se présentant comme personnellement exposé à de tels risques et en invitant les habitants de la commune à participer à l’enquête publique pour les dénoncer », la Haute Juridiction relève en effet « qu’il n’a exprimé son intention de rejeter la demande de permis de construire qu’en indiquant également attendre des compléments d’information sur les incidences du projet et sans refuser par avance de tenir compte de l’ensemble des éléments apportés par la société [pétitionnaire] pour se prononcer ».
Au terme de cet examen, le Conseil d’État en conclut que, « [c]ompte tenu de la qualité d’élu local du maire, de telles déclarations ne sont pas, en l’espèce, de nature à caractériser une méconnaissance du principe d’impartialité ».
« Au cas particulier, les propos critiques tenus par le maire n’ont pas excédé les limites propres à l’expression d’un élu local. Le principe d’impartialité ne saurait imposer au maire, au seul motif qu’il lui reviendra de statuer sur la demande de permis, de s’abstenir de se prononcer sur l’opportunité d’un projet d’aménagement dont l’importance en fait une question d’intérêt communal. A aucun moment, le maire de la commune de Courmelles n’a laissé entendre qu’il refuserait par principe et en marge des conditions légales d’octroi, de délivrer l’autorisation ».
L’autorité compétente, saisie d’une demande en ce sens, ne peut, en principe, délivrer au titulaire d’un permis de construire en cours de validité un permis modificatif que tant que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée.
En revanche, la régularisation d’un permis de construire peut, en application de l’article L. 600-5 ou de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, être obtenue « même après l’achèvement des travaux ».
Lorsque, en vue de répondre à la contestation de la légalité d’un permis de construire faisant l’objet d’un recours contentieux, le pétitionnaire saisit l’autorité compétente d’une demande de permis modificatif afin de régulariser le permis en cours d’instance, le caractère achevé des travaux ne saurait ainsi lui être opposé, quand bien même le juge administratif n’a pas lui-même mis en œuvre les dispositions de l’article L. 600-5 ou de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, ni même informé les parties de ce qu’il était susceptible de surseoir à statuer afin de permettre la régularisation du permis contesté.
Une fois encore, le Conseil d’État fait donc prévaloir la sécurité juridique sur l’effectivité du droit au recours, au risque de vider ce dernier de toute substance.
Régularisation des autorisations d’urbanisme après un sursis à statuer.
La régularisation d’une autorisation d’urbanisme, dans le cadre de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, ne peut résulter de la seule circonstance que le vice justifiant le sursis à statuer procédait de la méconnaissance d’une règle d’urbanisme qui n’est plus applicable, mais suppose la notification au juge d’une décision individuelle de l’autorité administrative compétente.
Conditions de délivrance d’un permis modificatif en cours de construction.
L’autorité compétente, saisie d’une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d’un permis de construire en cours de validité un permis modificatif tant que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.
Désormais, donc, un permis de construire modificatif délivré avant l’achèvement des travaux peut affecter la conception générale du projet à la condition qu’il n’en change pas la nature même.
Recours indemnitaire du tiers au permis de construire illégal lorsque la construction a été réalisée.
Les tiers à un permis de construire illégal peuvent rechercher la responsabilité de la personne publique au nom de laquelle a été délivré le permis, si le projet de construction est réalisé.
Ils ont droit, sous réserve du cas dans lequel le permis a été régularisé, à obtenir réparation de tous les préjudices qui trouvent directement leur cause dans les illégalités entachant la décision.
À cet égard, la perte de valeur vénale des biens des demandeurs constitue un préjudice actuel susceptible d’être indemnisé, sans qu’ait d’incidence la circonstance qu’ils ne feraient pas état d’un projet de vente.
Permis de construire refusé sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme – Précisions.
L’article R. 111-2 du code de l’urbanisme dispose que : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».
Aux termes de cette décision, le Conseil d’État précise qu’en application de ces dispositions, « lorsqu’un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l’autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu’il n’est pas légalement possible, au vu du dossier et de l’instruction de la demande de permis, d’accorder le permis en l’assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d’une nouvelle demande, permettraient d’assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect ».
Pour le dire autrement, un permis de construire ne peut donc être refusé sur le fondement de l’article R. 111-2 précité que s’il est établi qu’il n’est pas légalement possible de l’accorder en l’assortissant de prescriptions spéciales.
Inadéquation d’une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD – Conséquence.
Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme (PLU) entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durable (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision.
Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
Recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la délibération prescrivant l’adoption ou la révision du PLU.
La délibération prescrivant l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme (PLU) qui porte, d’une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme et, d’autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales, est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir.
Attention néanmoins : le moyen tiré de l’illégalité de cette délibération ne peut, eu égard à l’objet et à la portée de celle-ci, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le PLU.
Prescription décennale de la méconnaissance du droit de l’urbanisme par une construction pour l’octroi d’une nouvelle autorisation d’urbanisme.
Il résulte des dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme – devenu l’article L. 421-9 du même code – que peuvent bénéficier de la prescription administrative définie par cet article les travaux réalisés, depuis plus de dix ans, lors de la construction primitive ou à l’occasion des modifications apportées à celle-ci, sous réserve qu’ils n’aient pas été réalisés sans permis de construire alors que celui-ci était requis en vertu des prescriptions légales alors applicables.
Peuvent donc bénéficier de cette prescription les travaux réalisés sans déclaration préalable alors que celle-ci était requise.
Intérêt à agir du voisin immédiat à l’encontre d’un permis de construire.
Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction.
Marge d’appréciation des auteurs d’un PLU et contrôle restreint du juge administratif.
Rappel de ce qu’il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction.
À cet effet, ils peuvent être amenés à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus.
Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
Si les indications contenues dans le rapport de présentation d’un plan local d’urbanisme ne sont pas, par elles-mêmes, opposables pour la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, elles peuvent être prises en considération par le juge pour interpréter les dispositions d’un règlement du plan local d’urbanisme, lorsque cette interprétation ne ressort pas clairement de la seule lecture du texte de ces dispositions.
Le juge administratif s’assure ainsi notamment de la cohérence entre le contenu du rapport de présentation et les composantes normatives du règlement, une incohérence manifeste pouvant affecter la légalité du document (v. par ex : CE, 25 novembre 1994, n° 125293).
Responsabilité de l’auteur d’un document d’urbanisme illégal.
Une collectivité territoriale commet une faute susceptible d’engager sa responsabilité lorsqu’elle adopte un document d’urbanisme entaché d’illégalité en ce qu’il a pour effet de classer un terrain en zone constructible en méconnaissance des dispositions du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, lesquelles limitent l’extension de l’urbanisation dans les communes littorales.
Les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.
Eu égard à l’indépendance des règles d’urbanisme par rapport à celles gouvernant la domanialité publique, la circonstance qu’une parcelle du domaine public ait fait l’objet d’autorisation d’urbanisme est sans influence sur la matérialité de la contravention de grande voirie et n’est, en tout état de cause, pas de nature à exonérer le contrevenant des poursuites diligentées à son encontre.
