Communication de documents administratifs et demande abusive.
1. Conformément au dernier alinéa de l’article L. 311-2 du même code : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ».
L’on sait, à cet égard, que « revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose » (CE, 14 novembre 2018, n° 420055, mentionné aux tables).
2. Dans cette affaire où le syndicat national de la magistrature sollicitait la communication de quatre-vingt-un rapports de l’inspection générale de la justice, le Conseil d’État précise en outre que, lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il lui appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance.
C’est ensuite au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties.
Celui-ci a alors la faculté d’exiger de l’administration compétente la production de tout élément susceptible de permettre de vérifier le bien-fondé de ce qu’elle avance, et, en particulier, s’agissant d’un litige dont l’objet même est le refus de communication des documents demandés, la communication de ceux-ci, en totalité ou en partie, sans que la partie à laquelle ce refus a été opposé n’ait le droit d’en prendre connaissance au cours de l’instance.
Le juge de l’excès de pouvoir ne méconnaît pas pour autant son office en s’abstenant de le faire alors que le débat porte sur la charge de travail que les occultations ou disjonctions représentent.
Enfin, les juges du fond apprécient souverainement, sous réserve de dénaturation, si une demande de communication de document administratif revêt un caractère abusif.
3. En l’espèce :
« 12. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, en particulier de la liste faisant apparaître l’objet de chaque rapport, que ceux regroupés dans ce second ensemble portent sur l’inspection ou le contrôle d’une juridiction ou d’un service, ou sur une situation particulière.
Eu égard aux missions de l’inspection générale de la justice et à ses prérogatives, qui lui donnent accès à des éléments non communicables au public en vertu des dispositions du code des relations entre le public et l’administration, de tels rapports sont, par nature, tout particulièrement susceptibles de comporter des mentions dont les mêmes dispositions imposent l’occultation.
Compte tenu de la gravité des atteintes qu’une divulgation est susceptible de porter aux secrets et intérêts protégés par ces mêmes dispositions, la sélection des passages à occulter aurait nécessairement appelé des vérifications approfondies, y compris pour éviter une divulgation indirecte.
Il ressort également des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les rapports relevant de ce second ensemble représentent environ la moitié des quatre-vingt-un rapports demandés, dont le ministre faisait valoir qu’ils comportaient au total près de 13 300 pages.
En jugeant en l’espèce que le ministre n’établissait pas que la charge des occultations à effectuer sur les documents relevant de ce second ensemble était disproportionnée, compte tenu des moyens dont dispose l’inspection générale de la justice, le tribunal administratif a dénaturé les faits de l’espèce. »
L’agenda d’un élu local, détenu par la collectivité territoriale au sein de laquelle il siège, se rapportant à des activités qui s’inscrivent dans le cadre de ses fonctions dans cette collectivité, présente le caractère d’un document administratif au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), à la différence de l’agenda personnel que cet élu peut détenir lui-même.
Un tel document administratif est en principe communicable en vertu de l’article L. 311-1 du même code, sous réserve de l’occultation, le cas échéant, des mentions relatives à des activités privées ou au libre exercice du mandat électif ainsi que de celles dont la communication porterait atteinte à l’un des secrets et intérêts protégés par la loi, conformément à ce que prévoient les dispositions du CRPA, y compris des mentions qui seraient susceptibles de révéler le comportement de l’intéressé ou de tiers dans des conditions pouvant leur porter préjudice.
Par ailleurs, l’administration n’est pas tenue de donner suite à une demande de communication lorsque, compte tenu de son ampleur, le travail de vérification et d’occultation ferait peser sur elle une charge déraisonnable.
Des notes de frais et reçus de déplacements ainsi que des notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation d’élus locaux ou d’agents publics constituent des documents administratifs, communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions et sous les réserves prévues par les articles L. 300 2, L. 311-1, L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA).
Sur le fondement de ces dispositions, la communication des notes de frais et des reçus des déplacements, des notes de frais de restauration ainsi que des reçus des autres frais de représentations engagés qui ont trait à l’activité d’un élu local dans le cadre de son mandat et des membres de son cabinet dans le cadre de leurs fonctions, ne saurait être regardée comme mettant en cause la vie privée de ces personnes.
En outre, la communication des mentions faisant le cas échéant apparaître l’identité et les fonctions des personnes invitées ne porte pas davantage atteinte, par principe, à la protection de vie privée de ces autres personnes.
Toutefois, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier au cas par cas, à la date à laquelle elle se prononce sur une demande de communication, si, eu égard à certaines circonstances particulières tenant au contexte de l’évènement auquel un document se rapporte, la communication de ces dernières informations ou celle du motif de la dépense serait de nature, par exception, à porter atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du CRPA, justifiant alors leur occultation.
Seules les correspondances émises ou reçues, dans le cadre des fonctions exercées au nom de la commune, par le maire, ses adjoints ou les membres du conseil municipal auxquels le maire a délégué une partie de ses fonctions, ont le caractère de documents administratifs au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration.
Tel n’est en revanche pas le cas des correspondances des élus locaux qui ne peuvent être regardées comme émanant de la commune dès lors qu’elles expriment, notamment, des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif – étant rappelé que le secret des correspondances et la liberté d’exercice de leurs mandats par les élus locaux ont le caractère de libertés fondamentales au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (CE, 9 avril 2004, n° 263759, publié au Recueil).
Il s’ensuit qu’ « en jugeant que les courriels échangés entre le maire et les élus communaux au sujet d’affaires soumises à délibération du conseil municipal constituent des correspondances ayant le caractère de documents administratifs communicables sans rechercher si ces derniers avaient été émis ou reçus au nom de la commune et n’avaient pas pour objet d’exprimer les positions personnelles ou politiques des élus dans l’exercice de leur mandat électif » le tribunal administratif de Grenoble « a commis une erreur de droit ».
Accès aux archives du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement – Office du juge de l’excès de pouvoir et du juge de cassation.
Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision du ministre de la culture, prise sur avis conforme du signataire du protocole ou de son mandataire, refusant la consultation anticipée des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement.
Il lui revient, en particulier, d’exercer un entier contrôle sur l’appréciation portée, dans le cadre de la mise en œuvre du dernier alinéa de l’article L. 213-4 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu’apporte à l’exercice du droit d’accès aux documents d’archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par le protocole.
Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.
Cette appréciation du juge du fond est soumise, devant le juge de cassation, au contrôle de qualification juridique des faits.
Irrecevabilité du recours dirigé contre l’avis émis par la CADA.
Rappel de ce que la commission d’accès aux documents administratifs, instituée par l’article L. 340-1 du code des relations entre le public et l’administration et saisie, en vertu de l’article L. 342-1 du même code, par la personne à qui l’accès à un document administratif a été refusé, se borne à émettre un avis au vu duquel l’autorité compétente prend une décision définitive susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir.
Par suite, l’avis émis par cette commission n’a pas le caractère d’une décision faisant grief.
Nature des documents relatifs à la gestion, par une personne publique, de son domaine privé.
Doit être considéré comme un document administratif tout document ayant un lien suffisamment direct avec une mission de service public impartie à l’une de ces personnes, indépendamment des règles de compétence régissant le contentieux des actes en cause.
Il s’ensuit que, si l’activité par laquelle une personne publique gère son domaine privé ne constitue pas, par elle-même, une mission de service public, il appartient au juge, saisi de la question de savoir si des documents relatifs à la gestion de ce domaine sont communicables sur le fondement de ces dispositions.
Nature d’un protocole transactionnel visant à prévenir ou éteindre un litige relevant de la compétence du juge administratif.
Un protocole transactionnel conclu par l’administration afin de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative constitue un contrat administratif et présente le caractère d’un document administratif communicable dans les conditions définies par les dispositions des articles L. 300-1 à L. 311-2 et du f) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration.
Nature de brouillons manuscrits de télégrammes rédigés par le général de Gaulle entre le 11 décembre 1940 et le 11 décembre 1942 faisant l’objet d’une revendication en archives publiques de l’Etat.
Tout document procédant de l’activité de l’Etat constitue, par nature, une archive publique.
Il en résulte que revêtent le caractère d’archives publiques tous les documents procédant de l’activité de l’Etat quelle que soit la date à laquelle ils ont été produits, quel que soit leur état d’achèvement et quelle que soit l’intention de leur auteur.
Ainsi que l’expriment les articles 1, 2 et 7 de l’ordonnance du 9 août 1944, la France libre et la France combattante et, par la suite, le Comité français de la libération nationale et le Gouvernement provisoire de la République française, ont été, à compter du 16 juin 1940, dépositaires de la souveraineté nationale et ont assuré la continuité de la République.
Il s’ensuit que les documents qui émanent de ces institutions et de leurs dirigeants et représentants procèdent de l’activité de l’Etat et constituent, dès lors, des archives publiques.
Rappel de ce que les documents, quelle que soit leur nature, qui se rattachent à la fonction juridictionnelle n’ont pas le caractère de documents administratifs pour l’application du droit de communication des documents visés à l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration (v. également, en ce sens : CE, Sect, 7 mai 2010, n° 303168, publié au Recueil).
Caractère constitutionnel du droit d’accès aux documents d’archives publiques.
Aux termes de l’article 15 de la Déclaration de 1789 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Est garanti par cette disposition le droit d’accès aux documents d’archives publiques.
